一、规划基础和背景
（一）发展基础
我国从20世纪70年代开始地热普查、勘探和利用，建设了广东丰顺等7个中低温地热能电站，1977年在西藏建设了羊八井地热电站。上世纪90年代以来，北京、天津、保定、咸阳、沈阳等城市开展中低温地热资源供暖、旅游疗养、种植养殖等直接利用工作。本世纪初以来，热泵供暖（制冷）等浅层地热能开发利用逐步加快发展。
（1）资源潜力
据国土资源部中国地质调查局2015年调查评价结果，全国336个地级以上城市浅层地热能年可开采资源量折合7亿吨标准煤；全国水热型地热资源量折合1.25万亿吨标准煤，年可开采资源量折合19亿吨标准煤；埋深在3000-10000米的干热岩资源量折合856万亿吨标准煤。
（2）开发利用现状
目前，浅层和水热型地热能供暖（制冷）技术已基本成熟。浅层地热能应用主要使用热泵技术，2004年后年增长率超过30%，应用范围扩展至全国，其中80%集中在华北和东北南部，包括北京、天津、河北、辽宁、河南、山东等地区。2015年底全国浅层地热能供暖（制冷）面积达到3.92亿平方米，全国水热型地热能供暖面积达到1.02亿平方米。地热能年利用量约2000万吨标准煤。
在地热发电方面，高温干蒸汽发电技术最成熟，成本最低，高温湿蒸汽次之，中低温地热发电的技术成熟度和经济性有待提高。因我国地热资源特征及其它热源发电需求，近年来全流发电在我国取得快速发展，干热岩发电系统还处于研发阶段。20世纪70年代初在广东丰顺、河北怀来、江西宜春等地建设了中低温地热发电站。1977年，我国在西藏羊八井建设了24兆瓦中高温地热发电站。2014年底，我国地热发电总装机容量为27.28兆瓦，排名世界第18位。
（二）发展形势
在“十三五”时期，随着现代化建设和人民生活水平的提高，以及南方供暖需求的增长，集中供暖将会有很大的增长空间。同时，各省（区、市）面临着压减燃煤消费、大气污染防治、提高可再生能源消费比例等方面的要求，给地热能发展提供了难得的发展机遇，但是目前地热能发展仍存在诸多制约，主要包括资源勘查程度低，管理体制不完善，缺乏统一的技术规范和标准等方面。
二、指导方针和目标
（一）指导思想
贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神，全面推进能源生产和消费革命战略，以调整能源结构、防治大气污染、减少温室气体排放、推进新型城镇化为导向，依靠科技进步，创新地热能开发利用模式，积极培育地热能市场，按照技术先进、环境友好、经济可行的总体要求，全面促进地热能有效利用。
（二）基本原则
坚持清洁高效、持续可靠。加强地热能开发利用规划，加强全过程管理，建立资源勘查与评价、项目开发与评估、环境监测与管理体系。严格地热能利用环境监管，保证取热不取水、不污染水资源，有效保障地热能的清洁开发和永续利用。
坚持政策驱动、市场推动。加强政策引导，推动区块整体高效可持续开发，实现合作共赢。充分发挥市场配置资源的基础性作用，鼓励各类投资主体参与地热能开发，营造公平的市场环境。
坚持因地制宜、有序发展。根据地热资源特点和当地用能需要，因地制宜开展浅层地热能、水热型地热能的开发利用，开展干热岩开发利用试验。结合各地区地热资源特性及各类地热能利用技术特点，有序开展地热能发电、供暖以及多种形式的综合利用。
（三）发展目标
在“十三五”时期，新增地热能供暖（制冷）面积11亿平方米，其中：新增浅层地热能供暖（制冷）面积7亿平方米；新增水热型地热供暖面积4亿平方米。新增地热发电装机容量500MW。到2020年，地热供暖（制冷）面积累计达到16亿平方米，地热发电装机容量约530MW。2020年地热能年利用量7000万吨标准煤，地热能供暖年利用量4000万吨标准煤。京津冀地区地热能年利用量达到约2000万吨标准煤。
在“十三五”时期，形成较为完善的地热能开发利用管理体系和政策体系，掌握地热产业关键核心技术，形成比较完备的地热能开发利用设备制造、工程建设的标准体系和监测体系。
在“十三五”时期，开展干热岩开发试验工作，建设干热岩示范项目。通过示范项目的建设，突破干热岩资源潜力评价与钻探靶区优选、干热岩开发钻井工程关键技术以及干热岩储层高效取热等关键技术，突破干热岩开发与利用的技术瓶颈。
三、重点任务
（一）组织开展地热资源潜力勘查与选区评价
在“十三五”时期，在全国地热资源开发利用现状普查的基础上，查明我国主要水热型地热区（田）及浅层地热能、干热岩开发区地质条件、热储特征、地热资源的质量和数量，并对其开采技术经济条件做出评价，为合理开发利用提供依据。支持有能力的企业积极参与地热勘探评价，支持参与勘探评价的企业优先获得地热资源特许经营资格，将勘探评价数据统一纳入国家数据管理平台。
（二）积极推进水热型地热供暖
按照“集中式与分散式相结合”的方式推进水热型地热供暖，在“取热不取水”的指导原则下，进行传统供暖区域的清洁能源供暖替代，特别是在经济较发达、环境约束较高的京津冀鲁豫和生态环境脆弱的青藏高原及毗邻区，将水热型地热能供暖纳入城镇基础设施建设中，集中规划，统一开发。
（三）大力推广浅层地热能利用
在“十三五”时期，要按照“因地制宜，集约开发，加强监管，注重环保”的方式开发利用浅层地热能。通过技术进步、规范管理解决目前浅层地热能开发中出现的问题，并加强我国南方供暖制冷需求强烈地区的浅层地热能开发利用。在重视传统城市区域浅层地热能利用的同时，要重视新型城镇地区市场对浅层地热能供暖（制冷）的需求。
（四）地热发电工程
在西藏、川西等高温地热资源区建设高温地热发电工程；在华北、江苏、福建、广东等地区建设若干中低温地热发电工程。建立、完善扶持地热发电的机制，建立地热发电并网、调峰、上网电价等方面的政策体系。
（五）加强关键技术研发
开展地热资源评价技术、高效换热技术、中高温热泵技术、高温钻井工艺技术研究以及经济回灌技术攻关；开展井下换热技术深度研发，深入开展水热型中低温地热发电技术研究和设备攻关；开展干热岩资源发电试验项目的可行性论证，选择场址并进行必要的前期勘探工作。
（六）加强信息监测统计体系建设
建立浅层及水热型地热能开发利用过程中的水质、岩土体温度、水位、水温、水量及地质环境灾害的地热资源信息监测系统。建立全国地热能开发利用监测信息系统，利用现代信息技术，对地热能勘查、开发利用情况进行系统的监测和动态评价。
（七）加强产业服务体系建设
围绕地热能开发利用产业链、标准规范、人才培养和服务体系等，完善地热能产业体系。完善地热资源勘探、钻井、抽井、回灌的标准规范，制定地热发电、建筑供热制冷及综合利用工程的总体设计、建设及运营的标准规范。加强地热能利用设备的检测和认证，建立地热能产业和开发利用信息监测体系，完善地热资源和利用的信息统计，加大地热能利用相关人才培养力度，积极推进地热能利用的国际合作。
四、重大项目布局
（一）水热型地热供暖
根据资源情况和市场需求，选择京津冀、山西（太原市）、陕西（咸阳市）、山东（东营市）、山东（菏泽市）、黑龙江（大庆市）、河南（濮阳市）建设水热型地热供暖重大项目。采用“采灌均衡、间接换热”或“井下换热”的工艺技术，实现地热资源的可持续开发。
（二）浅层地热能利用
沿长江经济带地区，针对城镇居民对供暖的迫切需求，加快推广以热泵技术应用为主的地热能利用，减少大规模燃煤集中供暖，减轻天然气供暖造成的保供和价格的双重压力。以重庆、上海、苏南地区城市群、武汉及周边城市群、贵阳市、银川市、梧州市、佛山市三水区为重点，整体推进浅层地热能供暖（制冷）项目建设。
（三）中高温地热发电
西藏地区位于全球地热富集区，地热资源丰富且品质较好。有各类地热显示区（点）600余处，居全国之首。西藏高温地热能居全国之首，发电潜力约3000MW，尤其是班公错—怒江活动构造带以南地区，为西藏中高温地热资源富集区，区内人口集中，经济发达，对能源的需求量巨大，是开展中高温地热发电规模开发的有利地区。
根据西藏地热资源勘探成果和资源潜力评价结果，以当地电力需求为前提，优选当雄县、那曲县、措美县、噶尔县、普兰县、谢通门县、错那县、萨迦县、岗巴县9个县境内的羊八井、羊易、宁中、谷露、古堆、朗久、曲谱、查布、曲卓木、卡乌和苦玛11处高温地热田作为“十三五”地热发电目标区域，11处高温地热田发电潜力合计830MW，“十三五”有序启动400MW装机容量规划或建设工作。
（四）中低温地热发电
在东部地区开展中低温地热发电项目建设。重点在河北、天津、江苏、福建、广东、江西等地开展，通过政府引导，逐步培育市场与企业，积极发展中低温地热发电。
（五）干热岩发电
开展万米以浅地热资源勘查开发工作，积极开展干热岩发电试验，在藏南、川西、滇西、福建、华北平原、长白山等资源丰富地区选点，通过建立2-3个干热岩勘查开发示范基地，形成技术序列、孵化相关企业、积累建设经验，在条件成熟后进行推广。
五、规划实施
（一）保障措施
1.研究制定地热能供暖投资支持政策和地热发电上网电价政策。将地热供暖纳入城镇基础设施建设，在市政工程、建设用地、用水用电价格等方面给予地热能开发利用政策支持。结合电力市场化改革，鼓励地热能开发利用企业通过电力交易降低用电成本。
2.完善地热能开发利用市场机制。完善现有地热能开发模式，推行地热能勘探、设计、建造以及运营一体化的开发模式，探索建立地热能开发的特许经营权招标制度和政府和社会资本合作（PPP模式）。放开城镇供热市场准入限制，引导地热能开发企业进入城镇供热市场。
3.加强地热能开发利用规划和项目管理。根据全国地热能开发利用总体规划，统筹各地区地热能开发利用规划和分阶段开发建设方案。加强地热能开发利用重大工程的建设管理，严格项目前期、竣工验收、运行监督等环节的管理，统筹协调地热能开发利用与当地集中供热或供电网络的联接。
4.完善地热能开发利用行业管理。健立健全各项管理制度和技术标准，依法行政、规范管理，维护良好的地热能开发利用市场秩序。制定地热探矿权许可证办理、地热水采矿许可证办理、地热水资源补偿费征收与管理办法。建立和完善地热行业标准规范，推行资格认证、规划审查和许可制度。建立地热能利用的市场和环境监测体系。
5.加大关键设备和技术的研发投入。提升地热资源勘查与资源评价、地热尾水经济回灌技术水平，形成有中国特色的地热能开发利用技术体系。加强中低温地热发电技术的研发，完善全流发电等适合我国地热资源特点的技术路线并提升其经济性。扶持地热设备制造企业的发展，提高热泵和换热器等关键设备的技术水平。
6.加强地热能规划落实情况监管。按照规划、政策、规则、监管“四位一体”的要求，建立健全规划定期评估机制，组织开展规划落实情况监管，编制并发布规划实施情况监管报告，作为规划编制和滚动调整的重要依据。强化各级政府部门的协调，建立健全信息共享机制。
（二）实施机制
1、加强规划协调管理。各省（区、市）能源主管部门根据全国规划要求，做好本地区规划的制定及实施工作，认真落实国家规划规定的发展目标和重点任务。地方的地热发展规划，在公布实施前应与国家能源主管部门衔接。
2、建立滚动调整机制。加强地热能开发利用的信息统计工作，建立产业监测体系，及时掌握规划执行情况，做好规划中期评估工作。根据中期评估结果，按照有利于地热产业发展的原则对规划进行滚动调整。
3、组织实施年度开发方案。建立健全地热能开发利用规划管理和实施机制，组织重点地区制定年度开发方案，加强规划及开发方案实施的统筹协调，衔接好地热开发利用与电网、热网的联接工作。
4、加强运行监测考核。委托专业机构开展地热能开发利用重大项目后评估。建立地热利用信息监测管理系统，各城市能源主管部门牵头对地热能利用进行监测，并加强有关统计工作。
六、投资估算和环境社会影响分析
（一）投资规模估算
初步估算，“十三五”期间，浅层地热能供暖（制冷）可拉动投资约1400亿元，水热型地热能供暖可拉动投资约800亿元，地热发电可拉动投资约400亿元，合计约为2600亿元。此外，地热能开发利用还可带动地热资源勘查评价、钻井、热泵、换热等一系列关键技术和设备制造产业的发展。
（二）环境社会效益分析
地热资源具有绿色环保、污染小的特点，其开发利用不排放污染物和温室气体，可显著减少化石燃料消耗和化石燃料开采过程中的生态破坏，对自然环境条件改善和生态环境保护具有显著效果。
2020年地热能年利用总量相当于替代化石能源7000万吨标准煤，相应减排二氧化碳1.7亿吨，节能减排效果显著。地热能开发利用可为经济转型和新型城镇化建设增加新的有生力量，同时也可推动地质勘查、建筑、水利、环境、公共设施管理等相关行业的发展，在增加就业、惠及民生方面也具有显著的社会效益。
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