年前，首条民营控股高铁——杭绍台高铁的建设权“争夺”尘埃落定，最终明确由中国铁路总公司主导，采用EPC工程总承包方式建设并确定了三家投标单位，中标单位为中国铁路总公司旗下的中国铁路设计集团。对此，一位业内人士发出了这样的感叹：“铁总既是裁判员又是运动员，还是监督员。铁路行业的行政垄断和市场垄断同时存在，制约地方铁路投资公司的发展和地方铁路建设的因素有增无减呀。”
在中国铁路建设事业阔步前进的同时，铁路体制机制改革的步伐却显得颇为“蹒跚”。国际商报记者调查发现，由于各种各样的原因，合资铁路地方话语权缺失、融资难、法人治理不规范等传统痼疾依然广泛存在，尤其中国铁路总公司2017年出台的一系列文件、政策，更是引起了行业内的巨大争论。
强推“委托代建”真有必要？
提到杭绍台高铁的建设权之争，国家发改委基础产业司原巡视员李国勇接受国际商报记者采访时道出了其中的原委：“杭绍台城际铁路是国家有关部门确定的吸引社会资本投资铁路的示范项目，民间投资控股。杭绍台铁路把杭州直接连接到温州，比经杭甬铁路与甬台温铁路要短，效益会更好一点。中国铁路总公司参股建设项目，应该支持和帮助民企实施好这个项目，不应该强行实施工程总承包。这样做非常不妥，大大挫伤了民间资本投资铁路的积极性。”
2017年5月，中国铁路总公司出台《关于明确铁路企业参与非国铁控股合资铁路建设项目管理有关事项的通知》（铁总建设〔2017〕131号），明确在非铁总控股的合资铁路中，干线铁路建设管理要委托铁路企业承担，以委托代建或工程总承包（EPC）模式建设。这让合资铁路建设权的“争夺”进入了白热化。
“我们有一条线路，开始认定为省内支线，由我们控股70%，开工之后，由于其他一些线路进一步打通，铁总认定其为干线铁路，并要求代建。我们也没办法，不交给他，在涉既有线施工方案就不予批复，还有后期的工程验收、路网接入运输经营等都是铁总垄断，地方只能服从。”某省城际铁路公司负责人说。
早在2015年，中国铁路总公司就出台了《关于规范非控股合资铁路建设项目管理的指导意见》，提出项目公司可根据需要依法决策项目建设管理方式，既可委托铁路局或铁路专业管理机构代建，也可由项目公司自行组织建设。经过近三年的实践，部分省份已经完全拥有自主建设铁路的能力。据安徽投资集团原副总经理杨俊社介绍，安徽省从可持续发展角度出发，庐铜铁路、合安高铁均采取了自主建设模式，统筹全省城际铁路资源配置、土地综合开发和相关产业联动开发，在资金筹措压力巨大的情况下有效控制造价，也培养了一批建设管理人才，积累了大量经验。庐铜铁路于2014年7月开工，2017年11月就完成了全部主体工程施工，质量安全平稳可控。
铁总2017年131号文的出台后，经过几个月的博弈，安徽自主建设合安高铁的实践已经被迫中断。尽管合安高铁线下土建工程已完成70%以上，且质量、安全、工期、环保、文明施工等各方面管理都有序可控，为了加快安徽铁路建设，省政府同意了在现有基础上将合安高铁移交上海铁路局代建。
据了解，在建设过程中，路方对合安高铁建设质量提出过质疑，施工方在业主、监理、第三方检测单位等共同见证下进行实体取芯，通过自检、委托外部检验相结合的方式进行验证和检测，检测结果均满足规范设计要求。据了解，合安高铁在全线实施了隐蔽工程全过程影像资料收集归档管理制度，监理工程师和施工单位质检人员必须对隐蔽工程和关键工序、特殊工序检查验收或旁站时拍摄检验与施工过程，这在全国铁路建设领域是率先推出的。
“按照合安公司‘一流的规划，一流的团队，一流的管理，一流的高铁’理念，我们不断强化精细化管理和标准化施工，落实首件制，发扬工匠精神，打造标杆工程和示范性工程，无论是施工进度、还是质量安全以及现场管理等都是全方位受控的。”中铁四局合安一标项目部书记王宇发说。
针对路方对地方自行主导建设铁路提出的质疑，参加2017年国有铁路投资公司研讨会的25个省份地方铁路投资公司代表普遍认为，现在铁路施工技术非常成熟，质疑合资项目公司无法建设好铁路是没有依据的。参会代表还纷纷指出，强行推行委托代建弊端重重，一是路方代建地方控股铁路项目，在自主建设方式中增加了一个环节，权责边界难以划清，加大了项目投资、进度、安全、质量的控制难度，不仅增加了监管协调难度，也增加了管理成本，降低了管理效率。二是铁总既是规则制定人，又是建设管理人，就是既是裁判员又是运动员，外部有效监管很难实现。在铁路企业主导的项目建设实践中，还存在超出概算、延长工期的情况，地方合法权益无法得到保障。三是在委托代建方式下，不利于引入社会投资人，无法解决项目资本金缺口问题。四是不利于培养地方铁路专业队伍，影响地方铁路投资公司可持续发展。
“委托代建可以作为一个选项，但不能强制推行，只有广泛引入市场竞争，才是做强中国铁路交通网的唯一途径。”甘肃投资集团副总经理、铁路公司总经理王兆坤说。
投融资改革为何步履维艰？
随着铁路投融资改革的不断推进，我国铁路建设投资多元化格局已经逐步确立，济青高铁、汉十城际、合安高铁等一批地方控股项目管理规范、征拆迅速、资金到位及时，尤其是杭绍台高铁，由复星集团牵头的民营联合体与浙江省政府签署“杭绍台铁路PPP项目”投资合同，开辟了铁路PPP项目发展的新起点，对推动投融资体制改革、拓宽投融资渠道、完善投资环境，推动铁路事业加快发展有重要的示范意义。
“通过对投资结构、利益分配、规范管理和风险补偿机制的优化调整，铁路项目对社会资本特别是民营资本是有吸引力的。”王兆坤说。
作为贯彻全面深化改革的一项具体举措，PPP改革已经步入深水区。国务院办公厅《关于进一步激发民间有效投资活力促进经济持续健康发展的指导意见》（国办发〔2017〕79号）明确指出加大基础设施和公用事业领域开放力度，禁止排斥、限制或歧视民间资本的行为，为民营企业创造平等竞争机会，支持民间资本股权占比高的社会资本方参与PPP项目，调动民间资本积极性；合理确定基础设施和公用事业价格和收费标准，完善PPP项目价格和收费适时调整机制，通过适当延长合作期限、积极创新运营模式、充分挖掘项目商业价值等，建立PPP项目合理回报机制，吸引民间资本参与。
合资铁路要吸引社会投资人，“合理的回报机制”始终是焦点。财政部副部长、PPP工作领导小组组长史耀斌在2017年11月出席第三届中国PPP融资论坛上指出，在PPP改革实践中，一些地方对新发展理念贯彻还不到位，特别是把PPP模式简单化作为政府的一种投融资手段，产生了风险分配不合理、明股实债、政府变相兜底，重建设轻运营、绩效考核不完善，社会资本融资杠杆倍数过高等泛化异化问题，积累了一些隐性的风险。2017年12月，财政部发布《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》，从多个方面进一步加强了PPP项目融资管理。
“为控制地方政府举债规模，中央严禁地方政府对项目提供任何形式担保和兜底，也不允许地方政府以购买服务方式将资金用于铁路、公路、机场项目。一些欠发达地区受财力限制，地方政府无力按照PPP方式给予铁路项目可行性缺口补贴，加之合资项目管理不规范，清算不透明等诸多问题，无法保证社会投资人合理收益，制约了社会资本进入铁路项目。社会投资人参与项目的信心不足，项目融资成本上升，融资难度急剧增大。”王兆坤说。
当前，合资铁路地方出资压力正越来越大。据河南省铁路办周李成副主任介绍，近年来，河南省在合资铁路出资比例从30%已经增加到70%，某新建合资铁路项目甚至要求河南省地方出资80%以上。与此同时，合资铁路亏损现象也十分突出，尤其是西部铁路基本是建成一条亏损一条，这严重打击了社会投资者的积极性——在青海省，全长142公里的柴达尔至木里铁路于2010年建成运营，2014年开始亏损并逐年加大，青海铁投公司按股比分摊亏损达1.2亿元。在河南省，三条城际铁路2015年合计亏损5亿元，2016年合计亏损8亿元。
在河北建投交通投资有限责任公司总经理米献炜看来，铁路路网建设和完善既关乎国计民生，又是国家和地方产业布局优化和调整的重要抓手。铁路项目从建设到运营周期长，盈利能力弱，有的可能长期处于亏损状态。地方铁路投资公司作为各省政府的出资人代表，必须积极推动和落实省委省政府赋予的出资责任，但资金来源却需要市场化筹集。在项目自身缺乏“造血”机能，或"造血"机能不足时，政府应该适时“输血”。
“近期，有些地方政府出现盲目建设，过度超前建设，造成了地方政府债务危机，这当然需要清理，但这与合资铁路的项目建设是两回事，采取一刀切是不妥的。我们期待能够通过人大预算委员会为拉动社会投资提供法律层面的保障。”米献炜说。
如何规范合资铁路法人治理？
中国铁路改革，合资铁路法人治理至今仍是一个敏感却又无法回避的问题。由于铁总的强势地位，合资铁路的法人治理一直形同虚设。
“铁总要求我们用某干线高铁的股份来置换城际铁路的股份，铁总只保留城际铁路很少股份，眼看这条高铁已经盈利了，就要把地方股份置换出去，不讲道理！”某省铁投公司负责人愤慨地说。
2017年，铁总还出台了一份《关于进一步加强铁路建设项目征地拆迁工作和费用管理的指导意见》（铁总计统〔2017〕177号），对超出可研批复征拆费用10%的出资只能作为资本溢价，计入合资铁路公司资本公积，不计入地方股份。
在业界人士看来，这一文件既不符合《公司法》《中华人民共和国企业国有资产法》等相关规定，也不符合十九大精神，损害了地方合法权益。国际商报记者在调查中了解到，各省均认为铁总作为一个企业仍以政府的角色给地方政府机关发文，这是不妥的。
“撤销铁道部组建中国铁路总公司，铁路改革迈出了实质性的步伐，但改革后的中国铁路总公司还依然向各省市政府部门发文、发号施令，还是政企合一时的传统观念，传统作风下工作，‘铁老大’的作风依然未改，这是政企不分、改革不到位的表现。”李国勇认为，“铁路改革不彻底不到位，与铁路改革有关的领导机构不作为不无关系。政企分开后国家铁路局代表政府行业主管部门对铁路行业的监管和指导是很乏力的，必须继续深化改革，加强国家铁路局对铁路行业的监管力度，彻底理顺铁路行业的体制机制。”
从实际情况来看，在合资铁路公司的法人治理结构中，只有路方的利益可以得到保障。
“站房增加面积均为地方出资，而经营权却在路方，高铁站点里的商场，全部都是路方经营，按道理我们也有经营权，而且我们来经营效率可能更高。国铁控股的铁路，委托运营没问题，但地方控股的铁路我们希望是委托运输，因为除了运输，合资铁路还有资本运营、土地开发等方面的运营内容。”某省铁投负责人说。各省均纷纷反映，铁总实行收入统一清算，但合资铁路公司却不给地方股东提供具体的核算依据，地方股东无法了解合资铁路公司真实的运营成本，委托运营费用更是居高不下。同时，铁总是铁路项目的股东，也在行业管理上发挥着重要的作用，在路网的接入、行业标准以及行业规范制定等方面有着强大的话语权，地方股东在项目公司的重大决策上话语权较弱，难以保障地方股东权益。
一位合资铁路公司负责人也说，“铁路运营是垄断的，铁总想让你亏就亏，想让你赚就赚，你没有任何办法，这里面有体制机制的原因。”
该负责人的话，道出了运营垄断是造成铁路改革缓慢的核心问题,而国家对地方自主运营铁路尚未出台政策。
“合资铁路法人治理不规范，委托管理费用高，运营结算不透明，地方股东合法权益得不到保障，这是制约社会资本参与铁路项目的主要因素之一。建议中央高度重视并充分发挥国家铁路局职能作用，加强行政监督和行业监管，实现政企分开，加快铁路运营市场化改革，逐步放开铁路运营主体限制，建立规范透明的铁路运营清算体系，明确费用标准，鼓励社会资本进入铁路运营领域。” 某省铁投公司负责人说。
当前，一些省份已经开始探索以省方为主运营合资铁路。据浙江省交通投资集团有限公司轨道交通建设部总经理言建标介绍，根据浙江省人民政府《关于推进全省现代综合交通发展的实施意见》，浙江省已由省交投集团联合中国中车、中国中铁、中国铁建、杭州地铁集团组建了全省统一的轨道交通运营管理平台——浙江省轨道交通运营管理集团。该公司是全国首个省级轨道交通统一运营管理平台，国家铁路局已明确其为国家铁路局轨道交通统一运营管理试点企业。今年1月2日，中国铁路总公司召开工作会议，提出了进一步完善客运承运清算办法，加强铁路审计工作等措施，如能落到实处，对规范合资铁路公司法人治理不无益处。
“铁路改革需要从‘头’做起。一是指头脑，要从观念上转变，作风上转变，真正从企业的角度考虑，与合作各方友好协商、互利共赢，而不是唯我独尊；二是指‘上头’，铁路改革要‘自上而下’的进行，而不是‘自下向上’改革；三是从新的起点开始，按照十九大精神，继续深化改革。按照《公司法》重组铁总，有必要组建中国高速铁路公司。”李国勇说。
习近平总书记指出，要加快国有经济布局优化、结构调整、战略性重组；打破行政性垄断，防止市场垄断等，加快完善社会主义市场经济体制。“中国铁路改革要更进一步，就必须深刻把握习近平新时代中国特色社会主义思想的丰富内涵，坚持以问题为导向深化改革，破除各方面体制机制弊端、调整深层次利益格局。”