农业部关于北方农牧交错带农业结构调整的指导意见

农计发[2016]96号

河北、山西、内蒙古、辽宁、陕西、甘肃、宁夏等省（自治区）农业（农牧、农村经济）、畜牧兽医厅（局、委）：

　　北方农牧交错带是半湿润地区与半干旱地区的气候交汇带，是草地农业和耕地农业的契合发展带，是中东部地区重要的生态安全屏障和京津冀地区重要的水源涵养带，具有不同于农区和牧区的独特经济形态，是一类重要的农业空间。长期以来，该区域农牧结构失衡、水资源过度开发，发展不可持续的问题越来越突出，资源环境压力越来越大，是当前推进农业结构调整的重点难点，必须深入贯彻党中央国务院关于大力推进农业供给侧结构性改革的决策部署，加快优化区域农牧业功能定位、推进产业转型升级，促进农牧业发展与生态环境深度融合。

　　一、北方农牧交错带农业结构调整的必要性

　　（一）构建现代产业体系的必然要求。北方农牧交错带是草食畜牧业优势区域、优质杂粮果菜的重要产区。近年来，该区域籽粒玉米种植面积持续增加，影响了传统优势产业发展空间；种养加脱节问题突出，优质饲草料发展滞后，产业形态总体处于中低端。加快结构调整，调优粮经饲草比例，促进种养加紧密结合，有利于发挥区域比较优势，促进形成农牧融合发展的生产力布局，提高农牧业质量效益和竞争力。

　　（二）夯实国家生态安全保障的客观需要。北方农牧交错带是我国继牧区天然草原之后的第二道生态安全屏障。当前，该区域水资源开发强度已近极限，土地沙化、草原退化、生态功能弱化日益严重。加快结构调整，发展资源节约、环境友好型农业，有利于缓解产业发展与生态保护争地争水的矛盾，提高可持续发展水平，助力2022年冬奥会顺利举行。

　　（三）推动区域全面小康的现实选择。北方农牧交错带特色资源丰富、发展潜力巨大，但资源优势尚未转化为经济优势，农牧民收入总体偏低，贫困县、贫困人口比重较大。加快结构调整，加大特色优质农产品开发力度，使品种和质量更契合消费者需要，有利于挖掘内部增收潜力，促进脱贫致富，确保该区域如期全面建成小康社会。

　　二、北方农牧交错带农业结构调整的总体思路

　　（四）指导思想。深入贯彻党的十八大、十八届三中、四中、五中、六中全会和习近平总书记系列重要讲话精神，牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，以农业供给侧结构性改革为主线，以资源环境承载力为基准，以提升质量效益和竞争力为中心，加快优化生产力布局，着力推进减粮增饲、强牧优特、规模种养、就地加工，做大做强战略性主导产业、区域性优势产业和地方性特色产业，建设草茂林丰、牧业发达、特色高效、资源循环的生态农牧区，为推进区域农业现代化、全面建成小康社会奠定坚实基础。

　　（五）基本原则

　　坚持生态优先，适度开发。立足功能定位，依据区域水资源承载力和环境消纳能力，适度安排产业发展规模，限制高耗水农作物种植面积，提升资源生态与农业生产的匹配度，促进绿色发展。

　　坚持种养结合，草畜一体。立足为养而种，大力发展草食畜牧业，统筹安排青贮饲料作物和优质牧草种植，推动过腹还田，实现草畜平衡、循环利用、均衡发展。

　　坚持发挥优势，分区施策。统筹山水林田草各类资源，合理确定各地发展定位，优选比较优势明显、市场前景广、产业覆盖面大、农民增收效果好的优势特色产业，制定差别化政策，促进差异化发展。

　　坚持创新驱动，规模适度。以创新增动力，以改革激活力，研发推广符合区域特点的新品种、新技术、新机具，发展适度规模种养，建设标准化、产业化、品牌化现代生产基地，促进节本增效。

　　坚持市场主导，政府引导。面向国际国内市场，用市场化手段调整农业结构，充分尊重农民的自主经营权，更好发挥政府引导和支持作用，加快构建农企政协作的新格局。

　　（六）发展目标

　　力争通过5-10年努力，北方农牧交错带农业结构适应性水平、可持续发展水平、质量效益水平明显提升，优势特色产业规模大幅提升，非优势、耗水型产业规模显著降低，每个县建成1-2个10万亩以上的优势特色产业基地，形成一批发展潜力大、科技含量高、市场竞争力强的龙头企业集群，基本构建牧农林复合、草果田契合、一二三产融合的产业体系，基本建立投入减量、生产清洁、资源节约、循环再生的发展新模式，基本形成蓝天白云相连、绿草果树相映、黑白花牛群相间的生产生态新景观。

　　——产业体系转型升级。粮经饲种植面积比例调整到4:3:3左右，草食畜牧业全产业链基本构建，畜牧业增加值占农业增加值的比重达到50%左右。特色产业品牌化发展，“三品一标”认证农产品比重达到50%。一二三产融合发展迈上新台阶，农产品加工业与农业产值之比达到2.4:1。

　　——生产方式提档升级。现代物质技术装备条件大幅改善，农作物耕种收综合机械化率稳步提升。农业用水总量不增加，水资源利用效率显著提高，农田灌溉水有效利用系数达到0.55。

　　——经营方式优化升级。土地适度规模经营水平稳步提高，畜禽养殖规模化率每年提高1-2个百分点，基本形成规模化生产、集约化经营为主导的产业发展格局。农牧民家庭经营性收入来自畜牧业和饲草产业的比重超过50%。

　　——区域生态美化升级。生态功能明显增强，基本实现农牧业废弃物资源化利用和无害化处理，天然草原综合植被盖度增加3个百分点以上；生活条件明显改善，农村环境更加宜居，“一村一景”“一村一韵”格局初步构建。

　　三、优化生产力布局，打造区域发展新优势

　　（七）长城沿线沙化退化地区。主要包括辽宁朝阳，山西大同、朔州，内蒙古赤峰、乌兰察布以及陕西榆林相关县市。该区域干旱少雨，年降雨量由东南部的400-500毫米降到西北部的200-300毫米，草原退化、耕地沙化问题突出，玉米播种面积占农作物播种面积的50%以上，优质饲草料种植面积不足。农业结构调整的方向是，控制耗水型产业发展，发展旱作节水农业，重点调减籽粒玉米种植面积，推广高效节水、抗逆性强的优良品种，适度发展杂粮杂豆、马铃薯及设施蔬菜等作物，控制露地蔬菜生产面积，积极发展耐盐耐旱的沙生植物；适度发展生猪养殖，适度扩大草食畜牧业规模。

　　（八）黄土丘陵沟壑水土流失地区。主要包括陕西延安、榆林，甘肃庆阳，宁夏固原，山西忻州相关县市。该地区大部为黄土高原，水土流失严重、植被盖度低，年降水量大约400-600毫米，干旱频发。农业结构调整的方向是，推进保护性耕作，提升旱作节水农业规模，发展优质高效特色产业，重点促进苹果、红枣等特色果业品质升级，做大做强特色杂粮和薯类产业；积极推进退耕还林还草、人工种草，发展特色牛羊产业。

　　（九）京津冀水源涵养地区。主要包括河北张家口、承德相关县市。该区域年降水量由东南向西北从600毫米向300毫米递减，是京津冀地区主要饮用水源涵养地。农业结构调整的方向是，加强地下水超采区综合治理，发展山坝生态型种养业和节水农业，重点压缩籽粒玉米生产，稳定设施蔬菜和露地蔬菜生产，推动仁用杏、板栗、中药材等特色产业绿色化精品化发展，加强天然草原保护和优质饲草料生产，发展优质生鲜乳及制品，推广肉牛、肉羊舍饲圈养。

　　四、优化生产结构，构建农牧产业新体系

　　（十）减粮增饲，做大草产业。以农载牧，以畜定草，加快调整农作物种植结构，建设现代饲草料产业体系。调减籽粒玉米500万亩以上，发展全株青贮玉米，推广秸秆青贮、黄贮、微贮、压块、膨化等利用方式，不断提高玉米饲料化利用水平。利用现有耕地，积极发展人工种草和草田轮作，扩大苜蓿、燕麦草等优质牧草种植面积，建设一批规模化、专业化优质饲草料生产基地，鼓励苜蓿裹包青贮、干草调制加工贮运，推进牧草产业化。对水土匹配条件较好的天然草原，加强改良，提升产草能力。加强草业新品种新技术研发推广，支持建设一批专业化、标准化、集约化的草种保育扩繁推一体化基地。

　　（十一）增牛稳羊，做强草食畜牧业。草畜结合、以草促牧，突出发展奶牛，稳定发展肉牛肉羊，推进草食畜牧业提质增效。以牧草基地为依托，以奶牛养殖、乳品加工为重点做强奶业，推进奶牛养殖小区牧场化改造，建设优质奶源基地，发展高产奶牛核心群，健全乳品冷链系统，促进奶业一体化发展。支持发展肉牛肉羊适度规模养殖，建设一批标准化规模养殖场，推广牧繁农育、户繁企育养殖模式和舍饲半舍饲养殖先进适用技术。推进牛羊标准化屠宰，发展冷鲜肉及肉制品精深加工。加强绒毛用羊及马、驴等地方优势特色品种开发利用，打造具有独特风味的高端肉制品和乳制品。全面加强动物疫病风险防控体系建设，支持引导具备条件的规模养殖场完善生物安全措施。

　　（十二）优果壮特，做精特色产业。适应食品安全升级、消费品质提升的需要，聚焦优质中高端，大力发展特色品牌农业。建设优势特色果品标准化生产基地，推进果品分级筛选、就地冷藏、冷链运输，加快深加工产品开发及副产物综合利用。积极发展莜麦、荞麦、谷黍、红小豆、绿豆等杂粮杂豆生产，推进杂粮分等分级与精深加工，开发营养健康、药食同源的功能性产品，建立一批优质杂粮原产地生产保护区。扩大优质专用马铃薯生产规模，稳定发展设施蔬菜，因地制宜发展道地中药材。推进特色产品品牌化开发，着力发展无公害、绿色、有机农产品，有效保护农产品地理标识，强化质量安全保障体系。搭建区域特色农牧产品展示展销电子商务平台，布局一批跨区域的大型生鲜农产品物流配送中心。

　　五、优化资源利用方式，建立生态循环新模式

　　（十三）发展节水农业。坚持用水总量控制和定额管理，严格限制种植高耗水农作物、限制大水漫灌，加大地下水超采治理力度。推进旱作节水，提高优质耐旱品种作物种植比重，集成深松整地、保护性耕作、秸秆还田、增施有机肥等农机农艺措施，提高土壤蓄水保墒能力。推进灌溉节水，强化集雨窖、梯田等小型农田水利工程和田间配套工程建设，推广渠道防渗、管道输水、滴喷微灌、水肥一体化等节水灌溉技术，完善灌溉用水计量设施，提高水资源利用效率。重点在大田作物产区推广测墒灌溉和水肥一体化技术模式，在果树和蔬菜等高效经济作物区全面推广滴灌、微喷水肥一体化技术模式，在畜禽规模养殖场推行干清粪等节水工艺。

　　（十四）发展循环农业。立足资源保护、投入减量、循环利用，加快建立植物生产、动物转化、微生物还原的循环生态系统，促进种养循环。推行草畜平衡和果（菜）畜结合，因地制宜发展“草-畜-田”“果-沼-畜”“菜-沼-畜”“粮-菌-畜”等畜禽粪便资源化利用模式。开展有机肥替代化肥行动，在设施蔬菜集中产区推广“有机肥+水肥一体化”“秸秆生物反应堆”“有机肥+土壤调理剂”等模式，在黄土高原苹果优势产区推广“有机肥+配方肥”“有机肥+水肥一体化”“自然生草+绿肥”等模式，力争3-5年实现果菜有机肥基本替代化肥，化肥使用量零增长。重点推广加厚地膜，建立农田残膜回收区域性机制，加快地膜残留清除、加工机械和资源化处理技术推广，加强可降解地膜示范推广，力争到2020年，重点区域当季农膜回收和综合利用率达到80%以上。

　　（十五）发展休养生息农业。推进农业资源休养生息，有计划有步骤的对生态脆弱、资源环境压力大的耕地开展退耕还草、调整种植制度。巩固退耕还林还草已有成果，进一步推动25度以上坡耕地、严重沙化耕地和重要水源地15-25度坡耕地退耕还草。对地下水超采区、生态严重退化区，全面实行退耕还草，鼓励种植防风固沙、涵养水分、保护耕作层的植物。开展耕地轮作休耕制度试点，重点推广籽粒玉米与马铃薯、饲草作物、杂粮杂豆等轮作技术模式。开展盐碱地综合治理,实施严重沙化土地封禁保护，鼓励企业等社会力量运用产业化方式防沙治沙和改造中低产田。

　　六、优化农业功能，形成生产生态新景观

　　（十六）开发休闲功能，建设美丽田园。加大对传统农牧林产业的景观化改造，推进产业基地化、基地园区化、园区景观化，形成农牧交错、农林镶嵌、林牧复合、山水林田路一体的现代田园景观。大力推行降水300毫米以下地区种草、300-400毫米之间草灌结合、400毫米以上地区种树的山坡地种植模式。围绕特色主导产业，加大推介力度，培育创意精品，建设一批基础设施完善、环境景观优美的休闲观光农业园。立足山地沟谷资源，开发休闲度假、养生养老、旅游观光、农事体验等新业态，发展沟壑经济。

　　（十七）强化生态功能，建设美丽草原。全面加强草原保护与建设，提升草原生态系统稳定性和生态服务功能。加强草原资源调查，摸清资源底数。加快基本草原划定步伐，严守草原生态红线。深入实施新一轮草原生态保护补助奖励政策，全面推行禁牧休牧轮牧和草畜平衡制度。实施草原生态保护重大工程，开展围栏封育、补播改良和生物灾害防控，加快恢复退化草原植被。转变草原利用方式，推行夏秋放牧、冬春舍饲的适度规模养殖模式，建设一批水草丰美、牛羊悠然、清洁循环的现代生态家庭牧场。

　　（十八）传承农牧文化，建设美丽乡村。发挥农牧交错带农耕游牧文化交融的突出特点，深挖历史内涵、文化内涵、红色内涵，建设美丽宜居的新农村。科学规划、分步实施，保护性修缮传统民居，开展农村环境综合整治，加大农业农村基础设施建设，推进道路硬化、路灯亮化、信息服务便捷化。推进庭院美化，支持农户以房前屋后和居住庭院为重点自主开展庭院生态绿化。合理开发区域农牧文化遗产，加大保护、传承和利用力度，建设一批具有地域特点、民族风情的特色村镇。

　　七、强化保障措施，有序推进农牧业协调发展

　　（十九）建立健全牧林农融合发展推进机制。农业部建立北方农牧交错带工作推进组，加强工作指导和绩效考核，统筹研究解决意见实施过程中的重大问题，定期调度种植业、畜牧业结构调整和资源动态变化情况。区域内各级农牧部门要站在全局高度，进一步增强对农业结构调整重要性、紧迫性、复杂性的认识，积极争取当地党委政府重视和支持，建立农业结构调整协调推进机制，加强配合，主动作为。对管理部门分设的地方，由畜牧业主管部门牵头，会同种植业等管理部门合力推进。

　　（二十）科学制定结构调整规划。相关地市政府要以结构调整为重点、以绿色发展为导向，按照整体设计、目标衔接、务实管用的原则，编制今后5年生态农牧区建设规划，并切实加大规划实施推动力度，明确规划实施的主体责任。规划应突出玉米结构调整、草食畜牧业发展、一二三产融合、资源环境保护等重点领域，明确调整目标、布局和重点任务，加强重大政策、工程、项目谋划。省级农业部门要按照本意见要求做好规划编制指导工作，规划经省级人民政府审批，并报农业部备案。中央和省级有关结构调整的资金应依规划进行安排。

　　（二十一）集中力量培育优势主导产业。将培育战略性主导产业、区域性优势产业和地方性特色产业作为重点支持领域，以结构调整带动产业升级。农业部相关方面及省级农业主管部门要切实加大对农牧交错带的定向支持，畜禽良种和标准化规模养殖场、新一轮退耕还林还草、农村沼气、农业环境突出问题治理等工程项目予以重点倾斜，粮改饲、农村一二三产业融合发展等试点以及相关财政补助项目予以优先安排，农业信贷担保体系先行覆盖。支持有关县市整合各类农业生产发展资金培育主导产业，建立产业结构调整基金，有序引导工商资本和金融资本加大投入。

　　（二十二）建立产业技术支撑体系。加强优势特色作物品种选育和新品种培育，支持建立一批种质资源保护圃，建设一批畜禽遗传资源保种场，提纯复壮一批地方特色良种，选育一批青贮玉米、牧草、畜禽优质品种。推动特色产业机械装备创新，加大饲料作物收获、饲草料加工、畜产品采集加工、废弃物处理等机械设备购置补贴支持力度，鼓励开展农机新产品补贴试点。

　　（二十三）创新完善农企经营机制。鼓励龙头企业与家庭农牧场、种养大户、农牧民专业合作社等新型农业经营主体建立紧密型的利益联结机制，大力发展饲草料收割贮运、特色林果杂粮营销等社会化服务，开展订单生产、合同种养、品牌运营、统一销售。引导农牧民以耕地、草场、劳动力等要素入股龙头企业和合作社，让农牧民更多分享产业增值收益。

　　（二十四）建设产业转型升级先导区和样板区。依托区域内国家现代农业示范区、农业可持续发展试验示范区、农村改革试验区、农业产业化示范基地、草牧业试验试点区、畜牧业绿色发展示范县、全国休闲农业和乡村旅游示范县等平台，着力在优化生产力布局、生产结构、资源利用方式和农业功能等方面先行探索，带动区域构建产业新体系、建立发展新模式、形成生产生态新景观。

　　附件：北方农牧交错带重点区域范围

　　农业部

　　2016年11月21日

　　附件：北方农牧交错带重点区域范围（共146个县市）