鼓励社会资本参与公共服务,拓宽了民营企业的发展空间。不仅能够减轻财政支出压力,而且可以加大资金投入,弥补公共服务“短板”。同时,社会资本可以提高公共产品供给效率,减少政府对微观事务的直接参与,解决政府职能错位、越位和缺位的问题。
在PPP项目中,政府和社会资本法律地位平等。政府依据公共服务绩效向社会资本支付相应对价,保证社会资本合理的收益。同时,也不能让项目竣工后的公共产品定价过高,伤害消费者利益。
日前,国务院办公厅转发财政部、发展改革委、人民银行联合制定的指导意见,决定在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式。政府和社会资本合作又称为PPP模式,推广这一模式对提升公共服务水平有什么作用?能否形成政府、社会资本与公共利益的多赢格局?
公共服务领域存在“短板”,引入社会资本可有效增加供给
“在交通、环保、医疗、养老等领域推广PPP模式,是我国公共服务供给机制和投入方式的改革创新。通过引入社会资本扩大资金来源,可以有效增加公共产品和服务供给,满足社会公众的迫切需求。同时,也有利于转变政府职能、激发市场活力。”上海财经大学公共政策与治理研究院院长胡怡建表示。
意见明确,围绕增加公共产品和公共服务供给,在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域,广泛采用政府和社会资本合作模式,引导和鼓励社会资本积极参与公共服务供给,为广大人民群众提供优质高效的公共服务。
“成功的PPP模式,可以达到政府、企业、社会多赢的效果。”财政部财科所副所长白景明认为,通过鼓励引导社会资本参与,大幅拓宽了国内企业特别是民营企业的发展空间。不仅能够减轻当期财政支出压力,而且可以加大资金投入力度,进一步弥补公共服务的“短板”。特别是在新型城镇化建设的大背景下,我国大中城市人口规模是一些国家的5倍以上,基础设施收益具有规模效应。而养老服务、保障房建设等社会需求很大,这些都能给参与的社会资本带来一定的收益。
同时,作为社会资本一方的企业、社会组织和中介机构,承担公共服务涉及的设计、建设、投资、融资、运营和维护,让专业的人做专业的事,可以充分提高公共产品供给效率,有助于减少政府对微观事务的直接参与,解决政府职能错位、越位和缺位的问题。
多措并举加大支持力度,让社会资本获得合理回报
如何规范推进PPP项目,吸引社会资本参与投资和运营管理,并使其获得合理回报?
意见明确,在PPP项目中,政府和社会资本法律地位平等。双方按照平等协商原则订立合同,明确责权利关系,由社会资本提供公共服务,政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价,保证社会资本获得合理收益。
意见要求,各地要简化行政审批程序,在财税、价格、土地、金融等方面,多措并举加大支持力度,保证社会资本和公众共同受益。通过资本市场和开发性、政策性金融等多元融资渠道,吸引社会资本参与公共产品和公共服务项目的投资、运营管理,提高公共产品和公共服务供给能力与效率。
意见还给出了具体的政策保障措施:实行多样化土地供应,保障项目建设用地;中央财政出资引导设立中国政府和社会资本合作融资支持基金,作为社会资本方参与项目,提高项目融资的可获得性;公共服务项目采取PPP模式的,可按规定享受相关税收优惠政策等。
“给PPP项目必要的政策支持保障很重要,这既有利于降低项目的风险,又可以减少企业的投资和运营成本,让公众享受到更好的公共产品和服务。”胡怡建认为,PPP项目投资规模大、运营周期长,需要按照激励相容原则科学设计合同条款,对项目的绩效要求、收益回报机制、退出安排等关键环节做出明确,更好地维护国家利益、社会公共利益和社会资本的合法权益。
“选好与选准那些真正适合PPP的项目,并依法依规稳妥推进,才能实现节省财政资金并给相关社会资本带来效益。”白景明说。意见明确,在新建公共服务项目中,将逐步增加使用政府和社会资本合作模式的比例。对于存量公共服务项目转型为PPP项目,应依法进行资产评估,合理确定价值,防止公共资产流失和贱卖。
“PPP是个新事物,政府还要多做解释工作,尽量消除社会资本的疑虑,激发企业和社会组织的参与热情。”白景明表示。
项目要合理定价避免社会资本获取暴利,确保公共利益最大化
“在公共服务领域推广PPP,事关人民群众切身利益。这就需要加强监管,将政府的政策目标、社会目标和社会资本的运营效率、技术进步有机结合,确保公众利益最大化。”胡怡建表示。
白景明认为,PPP项目最终目的是提升公共服务水平。虽然要考虑社会资本的合理回报,但更要关注公共利益。因此,PPP项目最核心的问题是定价问题,如果单纯为了迎合社会资本的偏好,把项目竣工后的公共产品价格定得较高的话,就会伤害消费者的利益。
开展PPP项目建设,需要建立政府和公众共同参与的综合性评价体系,以及PPP全生命周期绩效管理机制,将政府付费、使用者付费与绩效评价挂钩,并将绩效评价结果作为调价的重要依据,切实维护公众利益。
“PPP从项目准备到项目招标,再到竣工后的运营管理,应该全过程、全方位公开透明。不但社会资本要透明,政府的支付义务也要透明。”白景明指出,PPP项目必须实行阳光化运作,依法充分披露政府和社会资本合作项目重要信息,切实保障公众知情权,对参与各方形成有效监督和约束。(记者 李丽辉)