一、出台《指导意见》的背景
推动长江经济带发展，是党中央作出的重大决策，是关系国家发展全局的重大战略。今年4月，习近平总书记在武汉主持召开深入推动长江经济带发展座谈会时，强调指出新形势下推动长江经济带发展，要正确把握生态环境保护与经济发展的关系，把修复长江生态环境摆在压倒性位置，共抓大保护、不搞大开发，探索出一条协同推进生态优先和绿色发展的新路子。李克强总理对推动长江经济带发展也多次作出重要批示，要求重视生态工程建设，打造绿色生态廊道。5月17日，韩正副总理主持召开推动长江经济带发展领导小组会议，强调以持续改善长江水质为中心，扎实推进水污染治理、水生态修复、水资源保护“三水共治”，更加有力有序有效做好长江生态环境保护工作。5月25日，我委何立峰主任主持召开了推动长江经济带发展领导小组办公室会议，明确要求结合乡村振兴战略和农村人居环境整治三年行动方案实施，以严格控制沿江养殖污染为重点，加快推进农业面源污染治理，印发《关于加快推进长江经济带农业面源污染治理的指导意见》。
为指导沿江11省（市）加大治理力度，加快推进农业农村面源污染治理，确保到2020年取得明显治理成效，国家发展改革委会同生态环境部、农业农村部、住房城乡建设部、水利部等有关部门，在深入基层调研、反复研究论证的基础上，起草印发了《指导意见》，系统提出了长江经济带农业农村面源污染治理的指导思想、基本原则、治理目标、重点任务、支持政策和保障措施。
二、长江经济带农业农村面源污染防治面临的形势
长江经济带河流水系发达，经济和人口相对集中，是重要的粮油、畜禽和水产品等主产区。2016年，沿江11省（市）人口占全国43%，农林牧渔业生产总值占41%，粮食、油料、肉类和水产品产量分别占38%、45%、43%和39%，其中稻谷、淡水产品产量占全国的65%、60%以上。
近年来，有关部门和沿江省（市）按照“共抓大保护、不搞大开发”的要求，根据中央关于生态文明建设的有关部署，积极开展农业农村面源污染治理，促进绿色发展，取得一定成效，农业源总氮和总磷排放均有所下降。2016年，沿江11省（市）化肥使用量、农药使用量、生猪出栏数分别比2014年下降2%、5%和7%。其中，上海市下降幅度达到10%、16%和29%，浙江省下降幅度达到6%、16%和32%。
但是，由于农业总量大、生产生活方式不合理、历史欠账多等原因，长江经济带农业农村面源污染形势仍然严峻。2016年，沿江11省（市）化肥使用量2134万吨（折纯量），占全国总量的36%；耕地单位面积使用量31.7千克/亩，比全国平均水平高2.1千克。农药使用量71.1万吨，占全国总量的41%；农膜用量84.5万吨，占全国总量的33%；生猪出栏超过3.4亿头，占全国的一半以上，大量畜禽粪污没有及时处理和利用；水产养殖布局不合理、局部地区环境污染严重；农村垃圾污水治理仅在经济较发达地区得到部分解决。农业农村面源污染仍是长江水体污染的重要来源之一，加快推进长江经济带农业农村面源污染治理，成为改善长江水质、修复长江生态环境、推动长江经济带高质量发展的迫切要求。
三、农业农村面源污染涉及面广，长江经济带不同地区污染治理的现状和要求也不尽相同，为有效推动治理工作，出台《指导意见》的考虑
《指导意见》以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，牢固树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，认真落实深入推动长江经济带发展座谈会精神，根据长江经济带农业农村面源污染的主要构成、特点、现有治理基础、存在的主要问题，结合实施乡村振兴战略和农村人居环境整治三年行动方案，提出了综合性的治理措施。主要考虑有：一是全面系统谋划，加大治理力度。农业农村面源污染成因复杂，需要统筹考虑农田面源污染、畜禽养殖污染、水产养殖污染、农村生活污染，构建综合配套的治理体系，加快治理步伐。二是紧扣关键环节，解决主要矛盾。为在有限时间内取得明显治理成效，必须进一步抓住突出问题，聚焦关键地区，实现重点突破。一方面，要将畜禽养殖污染治理作为重中之重；另一方面，要将重要河流湖泊、水环境敏感区等作为重点区域，提出更高治理目标和要求。经济发达地区，也应加快治理进度。同时，严格管控河道范围内的违法种养殖等行为，防止污染物直接排入水体。三是推动绿色发展，加强源头防控。农业农村排放的主要污染物是氮磷和有机物，利用好了是营养资源，治理的关键是统筹推进资源节约和循环利用。要将转变发展方式、推进绿色发展作为治理工作的主线，把优化种养业布局结构，发展绿色、生态、循环农业融入各项治理任务，着力构建治本之策。四是落实治理责任，健全工作机制。要建立健全污染防治的责任机制，中央统筹、省负总责、市县落实的工作机制，农业农村面源污染防治的投入、运行和管护机制，以及政府引导、社会参与和公众监督的多元共治机制。五是完善政策措施，激发内生动力。坚持引导性、激励性措施与强制性、惩罚性措施相结合，增强地方和排污主体治理污染的内在压力和动力。积极解决农业农村面源污染治理资金投入不足、政策支持不够、监测监管能力不强的问题。强化考核督查，对治理工作推进不力、污染问题严重的地区进行问责，对治理成效明显的地区予以激励。完善污染防治标准和法规体系，确保治理工作有法有标可依，并严格执法检查。
四、长江经济带农业农村面源污染治理的目标要求
长江经济带农业农村面源污染治理的总体目标是，到2020年，农业农村面源污染得到有效治理，种养业布局进一步优化，农业农村废弃物资源化利用水平明显提高，绿色发展取得积极成效，对流域水质的污染显著降低。其中，在农田污染治理方面，主要农作物化肥农药使用量实现负增长，化肥农药利用率提高到40%以上，测土配方施肥技术覆盖率提高到90%以上，病虫害绿色防控覆盖率提高到30%以上，专业化统防统治率提高到40%以上，农田灌溉水有效利用系数提高到0.55以上，秸秆综合利用率提高到85%以上，农田残膜回收率提高到80%以上。在养殖污染治理方面，畜禽养殖污染得到严格控制，畜禽粪污综合利用率提高到75%以上，规模养殖场粪污处理设施装备配套率提高到95%以上，大型养殖场2019年底前达到100%。水产生态健康养殖水平进一步提升，主产区水产养殖尾水实现有效处理或循环利用。在农村人居环境治理方面，行政村农村人居环境整治实现全覆盖，90%左右的村庄生活垃圾得到治理，基本完成非正规垃圾堆放点整治，有较好基础的地区农村卫生厕所普及率提高到85%左右，农村生活污水治理水平明显提高，乱排乱放得到有效管控。
在上述总体治理目标的基础上，《指导意见》对重点区域，如重要河流湖泊、水环境敏感区和长三角等经济发达地区，进一步提出了更高的治理目标要求。《指导意见》明确提出，将长江干流和重要支流沿线，丹江口库区、南水北调水源及沿线、三峡库区及其上游等重大工程区域，鄱阳湖、洞庭湖、洱海、滇池、巢湖、太湖和千岛湖等汇水区，重要饮用水水源地等敏感区域作为重点治理区域。要求到2020年，重点治理区域主要农作物测土配方施肥覆盖率达到93%以上，化肥农药使用量比2015年减少3%-5%，鄱阳湖和洞庭湖周边地区化肥农药使用量比2015年减少10%以上；严格控制畜禽养殖污染，长江干流和重要支流岸线延伸至陆域200米范围内基本消除畜禽养殖场（小区），强化规模养殖场粪污处理设施装备建设，基本实现畜禽粪污资源化利用；全面依法清理非法网箱网围养殖；加强农村生活污水排放监管，位于饮用水源保护区的村庄，要全面采用水冲式厕所，建立管网集中收集处置系统，按相关环境质量管理目标实现达标排放。
《指导意见》要求，加快经济发达地区治理进度，力争提前完成治理目标。长三角地区2019年底前完成化肥农药减量目标。长三角、长江中上游城市近郊区，要实现农村生活垃圾收运和处置体系全覆盖，完成农村厕所无害化改造，基本实现厕所粪污的有效处理或资源化利用，显著提高农村生活污水治理水平。
五、为实现上述目标，《指导意见》提出的治理任务
未来一个时期，要重点推进5项主要任务。
一是优化发展空间布局，加大重点地区治理力度。加快划定和建设粮食生产功能区、重要农产品生产保护区，推进特色农产品优势区建设。引导畜牧业向环境容量大的地区转移。尽快出台养殖水域滩涂规划。加强村庄规划管理。强化重点区域污染治理要求，加快经济发达地区治理进度。严格管控河道堤防内农业污染，全面清理整顿在河道堤防内违法违规种养殖行为。
二是综合防控农田面源污染，推动农业绿色发展。推进化肥减施增效，全面推进测土配方施肥，推动有机肥替代化肥。实行农药减量控害，推广农作物病虫害绿色防控技术，大规模开展专业化统防统治。大力开展秸秆肥料化、饲料化、能源化、基料化、原料化利用。加强地膜等废弃物处理利用。控制和净化地表径流，发展节水农业，拦截和消纳农田退水和农村生活污水中各类有机污染物。推行用养结合的耕作模式，在湖南长株潭重金属污染区、贵州云南石漠化区的坡耕地和瘠薄地实行休耕，推动长江流域小麦稻谷低效低质区开展稻油、稻肥等轮作。
三是严格控制畜禽养殖污染，推进粪污资源化利用。促进畜牧业转型升级，大力发展畜禽标准化规模养殖，支持建设粪污贮存处理利用设施，推广清洁养殖工艺，落实畜禽疫病综合防控措施。因地制宜采取就近就地还田、生产有机肥、发展沼气和生物天然气等方式，加大畜禽粪污资源化利用力度。加强养殖污染监管，将规模以上畜禽养殖场纳入重点污染源管理，建立畜禽规模养殖场直联直报信息系统，畜禽养殖大县要将畜禽粪污综合利用率、规模养殖场粪污处理设施装备配套率等目标要求逐一分解落实到规模养殖场，畜禽废弃物治理与资源化利用量纳入污染物减排总量核算。
四是推进水产健康养殖，改善水域生态环境。强化渔业水域生态环境保护，开展养殖水域滩涂环境治理，规范河流、湖泊、水库等天然水域的水产养殖行为，推进水产养殖节水减排，鼓励开展尾水处理等环保设施升级改造。转变水产养殖方式，推行标准化生态健康养殖，发展大水面生态增养殖、工厂化循环水养殖、多品种立体混养及稻田综合种养等养殖模式，推进水产养殖装备现代化、生产管理智能化，加强全价人工配合饲料的研发和推广，强化水生动物疫病防控和监测预警。
五是加快农村人居环境整治，实现村庄干净整洁。全面治理农村生活垃圾，合理选择垃圾收运处理方式，建立村庄保洁制度，开展非正规垃圾堆放点排查整治，扩大垃圾分类制度覆盖范围。大力开展厕所革命，加快普及不同类型的卫生厕所，加快建设卫生公厕。加强农村生活污水治理，积极推动城镇污水管网向周边村庄延伸覆盖。完善建设和管护机制，探索实行农村环保设施市场化建设和运营管理，建立垃圾污水处理设施长效管护机制。
六、为加快推进长江经济带农业农村面源污染治理，《指导意见》提出的政策措施
主要有三个方面的政策措施：一是建立多元化投入机制。构建公共财政支持、责任主体自筹和社会资金参与的多元化投入格局。中央有关部门结合现有资金渠道，以中西部地区为重点，支持地方加快农业农村面源污染治理。鼓励地方按规定加强相关渠道资金和项目统筹整合。规模化种养大户、农业企业等排污主体要承担治污主体责任。引导社会资本投向农业废弃物资源化利用、农村垃圾污水治理等领域。二是加大财税支持力度。深入推进农业水价综合改革。完善化肥农药减量、有机肥替代化肥补贴政策。对畜禽水产禁养区关闭搬迁的养殖场，地方政府要给予合理补偿。落实沼气发电上网标杆电价和上网电量全额保障性收购政策，推动符合标准的生物天然气并入城镇燃气管网。鼓励各地将符合条件的施肥机械、水产机械纳入农机购置补贴范围，按规定申请开展植保无人飞机规范应用试点。鼓励地方政府对畜禽养殖废弃物资源化利用装备实行敞开补贴。三是完善用地用电等政策。适当提高规模养殖场粪污资源化利用和有机肥生产积造设施用地占比及规模上限。农村生活垃圾污水收运处理设施，以畜禽养殖废弃物、农作物秸秆为主要原料的规模化生物天然气工程、大型沼气工程、有机肥厂、集中处理中心等，其建设用地纳入土地利用总体规划，在年度用地计划中优先安排。落实畜禽养殖场（小区）污染防治设施运行、水产养殖绿色发展的农业用电政策。
七、保障《指导意见》提出的目标任务得到有效落实的途径
为完成长江经济带农业农村面源污染治理的目标任务，《指导意见》提出了五个方面的保障措施。一是加强组织领导。健全农业农村面源污染防治工作机制，中央有关部门按照职责分工加强指导和督导检查，各省（市）对本行政区内的治理工作负总责，各市、县要建立工作台账和时间表，落实治理责任，实行挂图作战。二是强化考核督查。农业农村面源污染治理是长江经济带“三水共治”的重要组成部分，将作为沿江省市领导班子和领导干部综合考核评价的重要内容，由推动长江经济带发展领导小组办公室统一组织考核，考核结果报领导小组、国务院办公厅和中央组织部。将农业农村面源污染治理突出问题纳入中央生态环保督察范畴。三是提高监测监管能力。建立完善农业农村面源污染的监测和评价体系，加强对农村饮用水源地、一定规模以上的农村生活污水处理设施出水和畜禽规模养殖场排污口的监测。四是完善污染防治标准和法规体系。制定完善农业生产、农业面源污染监测和治理等标准及技术规范，严格执行《环境保护法》《水污染防治法》《畜禽规模养殖污染防治条例》，完善农业农村面源污染防治方面的法律法规，依法严肃查处违法违规行为。五是加强公众参与和社会监督。加强农业农村面源污染防治的科学普及和舆论宣传，将农业农村环境保护纳入村规民约，鼓励公众对污染农业农村环境的行为进行监督举报，完善农业农村面源污染防治信用约束机制。落实环保领域联合惩戒合作备忘录要求，依法依规对失信主体实施惩戒和限制等约束性措施。
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