一、制定出台《意见》的相关背景
党中央、国务院对完善国有金融资本管理工作高度重视。习近平总书记在党的十九大报告中明确指出，“要完善各类国有资产管理体制，改革国有资本授权经营体制，加快国有经济布局优化、结构调整、战略性重组，促进国有资产保值增值，推动国有资本做强做优做大，有效防止国有资产流失”；在全国金融工作会议上强调，要优化金融机构体系，完善现代金融企业制度，完善国有金融资本管理。李克强总理指出，要推进金融监管体制改革，抓紧修改完善金融基础法律，推动国有金融资本管理等方面的立法。全国金融工作会议要求，完善国有金融资本管理；统筹规划国有金融资本战略布局，保持对国有重点金融机构的控制力；理顺国有金融资本管理体制机制，明确出资人代表职责，完善国有金融机构授权经营体系和责任追究机制；强化国有产权监管，实现保值增值，防止国有资产流失；完善地方国有金融资本管理体制。
出台《意见》是贯彻落实党的十九大和全国金融工作会议精神的一项重要改革举措。按照中央全面深化改革领导小组要求和国务院有关部署，财政部会同中央组织部、中央财办、中央编办、人民银行、原银监会、证监会、原保监会等12家单位在广泛调查研究和深入征求地方部门和金融机构意见的基础上，研究提出了《意见》（送审稿）。《意见》（送审稿）已先后经中央全面深化改革委员会第一次会议、中央政治局常委会会议审议并原则通过。2018年7月1日，中共中央、国务院印发实施。
二、完善国有金融资本管理的重要意义
国有金融资本属于国家所有即全民所有，是推进国家现代化、维护国家金融安全的重要保障，是我们党和国家事业发展的重要物质基础和政治基础。国有金融机构是服务实体经济、防控金融风险、深化金融改革的重要支柱，是促进经济和金融良性循环健康发展的重要力量。
近年来，财政部以管资本为主，积极履行国有金融资本出资人职责，地方政府积极探索国有金融资本管理模式，推动了国有金融资本管理取得了阶段性成果。国有金融资本管理的委托代理关系逐步建立；国有金融资本基础管理、金融企业绩效评价和薪酬管理、国有金融资本经营预算等管理制度日趋健全；国有金融资本管理逐步从“行政化”方式向“市场化”方式转变，更加注重和强调“管资本”；国有金融机构改革深入推进，盈利能力和经营业绩明显提升。
但也要看到，国有金融资本管理依然存在管理职责分散、权责不明、授权不清、布局不优，以及配置效率有待提高、法治建设不到位等问题和矛盾，同时，一些国有金融机构党的建设弱化，党组织在公司治理中的法律地位还不明确。在当前形势下，完善国有金融资本管理，是贯彻落实党的十九大和全国金融工作会议精神的必然要求，是推动金融治理体系和治理能力现代化、提高国有金融企业竞争力的迫切需要，是坚持党的领导和加强党的建设的重要保障。
三、《意见》提出完善国有金融资本管理的主要目标
《意见》提出的主要目标是，建立健全国有资本管理的“四梁八柱”，理顺国有金融资本管理体制，增强国有机构活力与控制力，更好地实现服务实体经济、防控金融风险、深化金融改革三大基本任务。一是法律法规更加健全。制定出台国有金融资本管理法律法规，明晰出资人的法律地位和职责边界。二是资本布局更加合理。落实高质量发展要求，切实提高国有金融资本配置效率，做到有进有退，有效发挥国有金融资本在金融领域的主导作用。三是资本管理更加完善。规范委托代理关系，完善国有金融资本管理方式，强化资本管理手段，提高管理的科学性、有效性。四是党的建设更加强化。强化党对国有金融企业的领导，巩固党组织在公司治理中的法定地位，发挥党组织的领导作用。
四、国有金融资本的概念及界定的范围包括的内容
国有金融资本是指，国家及其授权投资主体直接或间接对金融机构出资所形成的资本和应享有的权益。凭借国家权力和信用支持的金融机构所形成的资本和应享有的权益，在符合法律规定的前提下，一并纳入国有金融资本管理。按照以上范畴，除法律另有规定外，国有金融资本包括，中央政府和地方政府直接或间接向金融机构出资所形成的资本和应享有的权益；主权财富管理（投资）机构向金融机构出资所形成的资本和应享有的权益；凭借国家权力和信用支持的金融机构，所形成的资本和应享有的权益，如证券期货外汇交易场所、金融交易清算结算及征信类机构、金融消费者保护机构、金融资产登记托管等金融基础设施企业形成的国有金融资本等；金融或非金融国有企业投资其他金融机构所形成的资本和应享有的权益。
五、《意见》就完善国有金融资本管理提出的政策措施
《意见》坚持问题导向和目标导向，聚焦制约国有金融资本管理的问题和障碍，提出了具体政策措施。
一是完善国有金融资本管理体制。国有金融资本属于国家所有即全民所有。国务院代表国家行使国有金融资本所有权。国务院和地方政府依照法律法规，分别代表国家履行出资人职责。同时，《意见》第一次明确国务院、地方政府分别授权财政部、地方财政部门履行国有金融资本出资人职责。加强国有金融资本集中统一管理，统一规制、分级管理，各级财政部门依法依规履行国有金融资本管理职责。各级财政部门承担履行国有金融资本出资人职责的主体责任，以管资本为主加强资产管理，根据需要，也可以分级分类委托其他部门、机构管理国有金融资本。《意见》强调，要充分尊重企业法人财产权利，赋予国有金融机构更大经营自主权和风险责任。二是优化国有金融资本配置格局。合理调整国有金融资本在银行、保险、证券等行业的比重，推动国有金融资本向重要行业和关键领域、重要基础设施和重点金融机构集中，提高资本配置效率，实现战略性、安全性、效益性目标的统一。三是优化国有金融资本管理制度。健全国有金融资本基础管理制度，加强金融机构国有产权流转管理；落实国有金融资本经营预算管理制度，规范国家与国有金融机构的分配关系；严格国有金融资本经营绩效考核制度，实行分类定责、分类考核；健全国有金融机构薪酬管理制度；加强金融机构和金融管理部门财政财务监管，维护国有金融资本权益。四是促进国有金融机构持续健康经营。深化公司制股份制改革，推动具备条件的国有金融机构整体改制上市；健全公司法人治理结构，建立国有金融机构领导人员分类分层管理制度；推动国有金融机构回归本源、专注主业，督促防范风险。五是加强党对国有金融机构的领导。充分发挥党组织领导作用，坚持党建工作“四个同步”，把加强党的领导和完善公司治理统一起来；加强领导班子和人才队伍建设，切实落实全面从严治党“两个责任”；规范金融管理部门工作人员到金融机构从业行为，杜绝里应外合、利益输送，防范道德风险。六是协同推进强化落实。加强法治建设，加强协调配合，严格责任追究，加强信息披露。国有金融资本管理情况要全口径向党中央和全国人大常委会报告，既要报告中央层面的情况，也要报告地方层面的情况，具体报告责任由财政部承担。
六、要加强对国有金融资本的集中统一管理的原因
加强国有金融资本集中统一管理，明确由财政部门履行国有金融资本出资人职责，是坚持问题导向，实现国家财权统一，维护国家金融安全的战略选择，可有效解决由于管理职责分散造成的国有金融资本整体战略布局缺乏、激励约束机制难以健全等问题。当前国有金融资本管理制度不健全，法律依据缺失；一些国有金融机构和地方落实管理制度不力，基础管理、经营预算管理、绩效考核、薪酬管理和财政财务监督等各方面存在短板。加强国有金融资本统一管理，是贯彻落实党的十九大和全国金融工作会议精神的重要改革举措，是理顺管理体制机制，提升管理效能的重要体制机制保障，有利于明确理顺部门管理责任，更好促进国有金融资本保值增值、提高竞争力和放大国有金融资本功能，保障实现国家战略目标。
七、对国务院授权财政部履行国有金融资本出资人职责的理解
根据中央编办关于金融类企业国有资产管理部门职责分工的通知和此前财政部“三定”规定，财政部按规定管理国有金融资产。近年来，财政部以“管资本”为主，从产权登记、评估、转让等基础管理，到保值增值、绩效评价、薪酬管理、经营预算、通过派出股权董事行使出资人权利等各有关方面，不断完善管理制度，基本形成了比较系统的国有金融资本管理体系。但是，从法律地位和权责匹配看，国有金融资本出资人职责缺少明确授权，管理权责边界不清晰，很大程度上影响了国有金融资本管理职能的有效发挥。《意见》明确提出，国务院授权财政部履行国有金融资本出资人职责，有利于压实部门管理责任，明晰委托代理关系，完善授权管理体制，更好地管好用好国有金融管资本。
需要说明的是，财政部履行国有金融资本出资人职责，将合理界定出资人职责边界，不缺位、不越位，更加强调通过“简政放权、放管结合、优化服务”，加强市场化、法治化管理，建立健全激励约束机制，增强国有金融机构的活力。
八、地方财政部门根据本级政府授权，履行国有金融资本出资人职责的理解
根据企业国有资产法、中央编办此前明确的职责分工和财政部有关文件等规定，地方国有金融资本管理按照“统一规制、分级管理”的原则，由财政部门依法履行职责。但从执行看，地方国有金融资本管理模式多样，规则标准差异大，管理制度不系统。部分地方金融机构盲目扩张，追求多牌照，存在脱实向虚等不少隐患。从规范产融结合、维护金融安全、防范金融风险角度看，须对金融企业和非金融企业国有资本实施独立、分开管理，在这两类企业之间建立“防火墙”机制。同时，根据全国金融工作会议精神，地方政府金融办将履行属地金融监管职责，《意见》明确由地方财政部门履行地方国有金融资本出资人职责，有利于厘清地方金融监管部门和履行出资人职责机构的权责，更好地发挥金融体制改革的协同效应。
九、对国有金融机构股权出资实施资本穿透管理的分析
《意见》要求遵循实质重于形式的原则，以公司治理为基础，以产权监管为手段，对国有金融机构股权出资实施资本穿透管理。一是各级财政部门要落实分级管理责任，按照穿透原则，对中央和地方各级国有金融机构，加强国有金融资本投向等宏观政策执行情况监督，严格落实国有金融资本基础管理制度。二是国有金融机构母公司须加强对集团内各级子公司的资本穿透管理，严格股东资质和资金来源审查，确保国有金融资本管理制度层层落实到位。对国有金融机构股权出资实施资本穿透管理，有利于加强国有资本监管，防范内部人控制，促进规范资本运作和提高资本回报。同时，在混合所有制改革的大背景下，对资本实施穿透监管有利于全面掌握国有金融资本流动情况，监测国有股东权益的变动趋势。
需要说明的是，实施资本穿透管理，主要从国有产权流转方面来进行全流程监管，是在尊重公司治理的前提下进行，与分层授权、分层决策的公司治理结构并不矛盾，不干预公司自主经营、不改变决策结构。
十、财政部门和金融监管部门在对国有金融机构监督管理上的区别
财政部门作为履行国有金融资本出资人职责的机构，其出资人职责与金融监管部门的市场监管职责，在出发点、最终目的和作用机制等方面都不相同，不能混淆。出资人职责主要是对国有金融资本行使的出资人职权和承担保值增值等责任。金融监管部门主要负责对各类所有制金融机构的外部监管，通过“管风险、管法人、管准入”，以实现合规和审慎监管的要求。金融监管部门承担着重要的市场监管职能，若同时履行部分金融机构的出资人管理职责，会影响金融监管的权威性、公正性和有效性，容易导致道德风险。为避免利益冲突，应合理界定并厘清出资人职责与金融机构市场监管的边界，明确分离市场监管与出资人职责。
需要说明的是，履行国有金融资本出资人职责的机构要与金融管理部门加强沟通协调和信息共享，形成工作合力。中央和国家机关有关部委、各级财政部门以及地方政府不得干预金融监管部门依法监管。
十一、近期，财政部对贯彻落实《意见》的具体安排
贯彻落实好《意见》，全面完善国有金融资本管理，是财政部门当前和今后一个时期的重要任务。财政部门将坚决贯彻落实党中央、国务院关于深化国有金融企业改革、完善国有金融资本管理的重大部署，切实发挥牵头抓总职责，依法依规管住管好用好、坚定不移做强做优做大国有金融资本，不断增强国有经济的活力、控制力、影响力和抗风险能力。一是统筹协调推落实。抓紧牵头明确落实《意见》的施工图、时间表和责任单位，细化目标任务、强化督促落实，确保加强国有金融资本管理顺利推进、取得实效。二是建章立制上水平。按照“1+N”的思路，制定出台《国有金融资本管理条例》，研究建立统一的国有金融资本出资人制度，明确出资人的权利、义务和责任，出台优化国有金融资本管理的一系列配套制度。三是切实加强资本管理。不断提高管理的科学化、规范化、市场化和专业化水平，形成更加符合新时代要求的国有金融资本管理体制机制，更好地服务发展、造福人民。四是加强股权董事“实质化”管理。对股权董事的责权利形成制度约束，推动国有金融机构公司治理结构完善和优化，巩固改革成果。五是扎实做好国有金融资产全口径专项报告工作。根据国务院向人大常委会报告国有资产管理情况工作的安排，2018年10月份将向全国人大常委会口头报告金融企业国有资产管理情况，包括总体资产负债、国有金融资本投向布局和风险控制、国有金融企业改革、国有金融资产监管、国有金融资产处置和收益分配、境外投资形成的资产、企业高级管理人员薪酬等情况。财政部将认真做好国有金融资产管理专项报告各项工作，接受全国人大的审议和监督。
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